Od 2018 r. obowiązuje zasada 2-kadencyjności w polskich samorządach, która ogranicza możliwość pełnienia funkcji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do 2 kadencji. Choć przepisy te mają realnie wejść w życie w 2029 r., obecnie trwa debata nad ich zniesieniem. Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL) oraz grupa senatorów złożyły projekty ustaw, które mają na celu uchylenie tego ograniczenia. Dyskusja wokół zmian budzi kontrowersje, zarówno w środowisku politycznym, jak i społecznym.
Do 2018 r. włodarze gmin mogli pełnić swoje funkcje bez ograniczeń liczby kadencji. Zmiany wprowadzone przez Prawo i Sprawiedliwość (PiS) miały na celu zapobieganie stagnacji w lokalnych strukturach władzy oraz promowanie większej rotacji na stanowiskach samorządowych. Od tego czasu kadencja włodarzy została wydłużona z 4 do 5 lat, jednak ograniczenie liczby kadencji dotyczy jedynie okresu po 2018 r. Oznacza to, że pierwsze efekty 2-kadencyjności będą widoczne dopiero po wyborach samorządowych w 2029 r.
Kandydat na wójta może być równocześnie kandydatem na radnego?
Projekt nowelizacji kodeksu wyborczego, który został przedstawiony przez grupę posłów PSL ma na celu usunięcie 2 istotnych ograniczeń dotyczących wyborów samorządowych. Proponowane zmiany obejmują likwidację limitu sprawowania funkcji wójta do 2 kadencji oraz zniesienie zakazu jednoczesnego kandydowania na wójta i do innych organów samorządu terytorialnego. W opinii autorów projektu tej ustawy, zasada 2-kadencyjności narusza zagwarantowane w konstytucji bierne i czynne prawo wyborcze, a obywatele powinni mieć możliwość wyboru włodarza niezależnie od liczby kadencji, które już pełnił, jeśli oceniają jego pracę pozytywnie. Podkreślają przy tym, że doświadczenie zdobyte przez wieloletnich włodarzy gmin jest kluczowe dla stabilności działań samorządowych.
Ich zdaniem ograniczenie liczby kadencji może prowadzić do destabilizacji lokalnych struktur oraz utraty kompetencji wynikających z wieloletniej pracy na rzecz społeczności.
Statystyki rządów lokalnych. Zmienność, czy stabilność?
Analiza przygotowana przez Unię Metropolii Polskich pokazuje, że w wielu polskich gminach zmiany na stanowiskach włodarzy są rzadkością. Od 2006 r. w 13 procentach gmin nie doszło do zmiany włodarza, a niektórzy z nich pełnią swoje funkcje już 5. kadencję. W 48 procentach gmin zmiana nastąpiła tylko raz w ciągu ostatnich 18 lat, a w 33 procentach dwukrotnie. Tylko w 6 procentach gmin włodarze zmieniali się trzykrotnie, a w zaledwie 0,4 procenta każda kadencja przynosiła nowego lidera. Brak rotacji jest szczególnie widoczny w gminach wiejskich, gdzie w 65 procentach przypadków rządziło maksymalnie 2 wójtów przez ostatnich 18 lat. Zjawisko to jest częściowo tłumaczone ograniczonym wyborem – w 2024 r. aż w 17 procentach gmin był tylko jeden kandydat na stanowisko włodarza. Sytuacja ta dotyczy przede wszystkim gmin wiejskich, które stanowią większość jednostek samorządowych w Polsce. Referenda odwoławcze, które teoretycznie mogłyby być narzędziem kontroli władz lokalnych, rzadko kończą się sukcesem. W latach 2006–2024 odbyło się zaledwie 284 takich głosowań, z czego tylko 42 były ważne, a jedynie 41 włodarzy zostało skutecznie odwołanych.
Wielokadencyjność nie prowadzi do nadużyć?
Posłowie PSL, którzy domagają się m. in. zniesienia 2-kadencyjności w polskich samorządach podkreślają, że doświadczenie zdobyte przez wieloletnich włodarzy gmin jest kluczowe dla stabilności działań samorządowych. Ich zdaniem ograniczenie liczby kadencji może prowadzić do destabilizacji lokalnych struktur oraz utraty kompetencji wynikających z wieloletniej pracy na rzecz społeczności. Ponadto, wskazują na fakt, że ograniczenie liczby kadencji narusza prawa wyborcze obywateli. Jeśli mieszkańcy są zadowoleni z pracy danego włodarza, powinni mieć możliwość wyboru tej samej osoby na kolejną kadencję.
Nepotyzm, klientelizm i „betonowanie” lokalnych układów politycznych to największe ryzyka związane ze zniesieniem 2-kadencyjności
Proponowane zmiany budzą jednak sprzeciw wielu organizacji społecznych i obywateli. W konsultacjach społecznych przeprowadzonych przez Sejm aż 80 procent uczestników wyraziło negatywną opinię o projekcie tej ustawy. Przeciwnicy wskazują na ryzyko wystąpienia patologii, takich jak nepotyzm, klientelizm, czy „betonowanie” lokalnych układów politycznych. Sieć Obywatelska Watchdog Polska ostrzega przed możliwością monopolizacji władzy przez wieloletnich włodarzy oraz nadużyciami wynikającymi z braku rotacji na stanowiskach. Zdaniem ekspertów organizacji, ograniczenie liczby kadencji jest jednym z mechanizmów, które mogą przeciwdziałać takim zjawiskom.
Międzynarodowe porównania
Polska nie jest jedynym krajem, który wprowadził ograniczenia dotyczące liczby kadencji włodarzy samorządowych. Podobne regulacje obowiązują m. in. we Włoszech, Portugalii, Rumunii, Grecji i Chorwacji. We Włoszech limit 2 kadencji dotyczy miast powyżej 15 tysięcy mieszkańców, a w mniejszych miejscowościach liczba kadencji jest wyższa lub nieograniczona. Z kolei w większości państw europejskich takich ograniczeń nie ma. W Niemczech, Szwecji, Francji, czy Belgii włodarze mogą pełnić swoje funkcje bez limitu kadencji. Zwolennicy zniesienia 2-kadencyjności w Polsce wskazują na te przykłady jako dowód na to, że brak ograniczeń nie musi prowadzić do patologii.
Co dalej?
Projekty ustaw dotyczące zniesienia 2-kadencyjności będą przedmiotem intensywnych prac legislacyjnych, zarówno w Sejmie, jak i w Senacie. Konsultacje społeczne oraz opinie organizacji samorządowych pokazują głębokie podziały w tej kwestii. Z jednej strony mamy argumenty za stabilnością i doświadczeniem włodarzy, z drugiej – obawy przed utrwaleniem lokalnych układów politycznych.
Dyskusje nad projektem ustawy autorstwa posłów PSL rozpoczną się podczas wrześniowego posiedzenia Sejmu. Równolegle, trwają konsultacje społeczne projektu senackiego, który uwzględnia jedynie zniesienie ograniczenia liczby kadencji, bez zmian dotyczących zakazu łączenia kandydowania na stanowisko włodarza i radnego.
Quo vadis polski samorządzie?
Decyzja o zniesieniu 2-kadencyjności będzie miała dalekosiężne konsekwencje dla polskiego systemu samorządowego. Z jednej strony może przyczynić się do większej stabilności i efektywności działań lokalnych władz, z drugiej – rodzi ryzyko utrwalenia patologicznych zjawisk. Ostateczny rezultat zależy od przebiegu prac legislacyjnych oraz decyzji prezydenta Polski, Karola Nawrockiego, który może stanąć na straży zmian wprowadzonych wcześniej przez PiS.
Bez względu na wynik dyskusji, jedno jest pewne – kwestia 2-kadencyjności pozostanie jednym z najbardziej kontrowersyjnych tematów polskiej polityki samorządowej w nadchodzących miesiącach.
Nie sądzę, by odważono się na zmianę tych przepisów – ocenia wójt gminy Wieliszew, Paweł Kownacki
Jeśli parlament utrzyma 2-kadencyjność włodarzy polskich samorządów, to w wyborach lokalnych mających się odbyć m. in. w powiecie legionowskim w 2029 r. o funkcje wójta w gminach Wieliszew i Jabłonna oraz burmistrza miasta Serock nie będą mogli się ubiegać odpowiednio Paweł Kownacki, Jarosław Chodorski oraz Artur Borkowski. Poprosiliśmy jednego z tych włodarzy o odniesienie się do zmian w tym zakresie, ujętych w projekcie ustawy autorstwa posłów PSL. – Przepisy wprowadzające 2-kadencyjność spełniły pośrednio swoją rolę, gdyż zarówno w 2018 r., jak i w 2024 r. doszło do zmian w 40 procentach gmin. Dodały mieszkańcom odwagi w krytycznej ocenie szefów gmin. Jednak politycy, ale i prawnicy wielu opcji, również obecny Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Pan Karol Nawrocki podkreślali, że przepisy o 2-kadencyjności są niekonstytucyjne. Dlatego zadziwia mnie ten relatywizm w ocenianiu przepisów wprowadzonych przez PiS. Akurat ten powszechnie oceniany jako niekonstytucyjny spotyka się wręcz z entuzjazmem pewnej części opinii publicznej i dlatego nie sądzę, by odważono się na zmianę tych przepisów nawet wobec zarzutów niekonstytucyjności. Z niecierpliwością czekam na podobne entuzjastycznie wprowadzane przepisy dotyczące 2-kadencyjności dla posłów, senatorów, radnych etc. – ocenia wieloletni wójt gminy Wieliszew, Paweł Kownacki, pełniący tę funkcję od 2010 r., czyli obecnie już 4. kadencję.
