W ostatnim miesiącu działania Sejm przyjął (11 września br.) ustawę o osobach starszych. Ten krótki akt prawny – tylko 7 artykułów – został przyjęty przez Parlament w nadzwyczajnych okolicznościach, przypuszczalnie dlatego by zapewnić w wyborach większą liczbę głosów koalicji PO-PSL.
Kalendarium prac nad ustawą nie jest długie. 5 sierpnia sejmowa Komisja Polityki Senioralnej podjęła na swym 27 posiedzeniu inicjatywę ustawodawczą, tzn. postanowiła, że przedstawi marszałek Sejmu projekt ustawy. Trafił on do laski marszałkowskiej już 6 sierpnia br. Marszałek przekazała projekt do pierwszego czytania komisji, z której projekt wyszedł 28 sierpnia. Już 2 września odbyło się tzw. pierwsze czytanie dokumentu, czyli analiza treści, składanie poprawek, cyzelowanie brzmienia przepisów. Tego samego dnia powstało sprawozdanie z pracy w komisji i po tygodniu (9 września) z treścią proponowanej ustawy zapoznała się cała Izba (II czytanie). Zapadła decyzja o natychmiastowym przystąpieniu do III czytania, czyli ew. wprowadzenia do ustawy poprawek przez ogół posłów. 11 września ustawa została przez Sejm przyjęta (217 głosów za, 6 przeciw, 134 wstrzymujące się), Senat (1 października) nie zgłosił żadnych uwag do treści ustawy i została ona 5 października przedstawiona Prezydentowi RP do podpisu. Prezydent Andrzej Duda podpisał ją 15 października, w życie ma wejść od pierwszego styczna 2016 roku.
Niepisany priorytet
Komisja Polityki Senioralnej została powołania przez Sejm 9 maja 2014 r. Powierzono jej sprawy kształtowania polityki państwa wobec osób starszych. W okresie do końca kadencji odbyła 30 posiedzeń (łącznie z ostatnim, na którym przyjęto sprawozdanie z działania). Ustawa, którą sama przygotowała, była jedyną, jaką skierowano do niej w celu zaopiniowania. Jest to o tyle ciekawe, że w czasie od 9 maja 2014 Sejm przyjął 483 ustawy, których projekty wpłynęły doń po tej dacie. Jest nieprawdopodobne, by w żadnej z nich nie było spraw dotykających problemów ludzi starszych. Trzeba też podkreślić, że trybowi prac nad ustawą o osobach starszych nie nadano żadnego priorytetu. Nie ma sensu wymieniać wszystkich ryzykownych nagięć Regulaminu Prac Sejmu, do jakich doszło podczas prac nad ustawą, ale dwa trzeba wymienić. Otóż kiedy Komisja formalnie rozpatrywała swój projekt (I czytanie), nie było jeszcze stanowiska rządu wobec tej inicjatywy. Wiceminister pracy i polityki społecznej Elżbieta Seredyn, powiedziała podczas posiedzenia komisji: – Przystąpiliśmy szybciutko do przygotowania stanowiska rządu, ono jeszcze nie zostało wysłane do procedowania. (…) Stanowisko rządu przedłożymy lada moment Radzie Ministrów, ale nie chciałabym zobowiązująco podawać terminów, bo musimy odbyć krótkie konsultacje zewnętrzne. – Komisja nie zadbała więc wcześniej o kontakty z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej, by uzyskać także stosowny projekt rozporządzenia, jakie na podstawie tej ustawy musi wydać Prezes Rady Ministrów. Nie drążąc tego tematu, trzeba jednak postawić parę pytań.
Po co?
Pomysłodawcy ustawy – oficjalnie – wyszli z założenia, że niezbędne jest monitorowanie przez rząd sytuacji osób starszych w celu, jak piszą, nie tylko przygotowywania wieloaspektowej diagnozy sytuacji osób starszych, ale i usystematyzowania zadań z zakresu polityki senioralnej… Ustawa zobowiązuje Radę Ministrów do systematycznego monitorowania sytuacji osób starszych w Polsce i przedstawiania informacji w tym zakresie Sejmowi i Senatowi. Idzie więc o to – jak deklarują twórcy – by możliwe było prowadzenie skutecznej polityki senioralnej. Aby zaś ta skuteczność była możliwa, niezbędny jest monitoring będący najlepszym narzędziem skuteczności działania. Ma on polegać na systematycznym i kompleksowym zbieraniu rozproszonych i niepełnych często informacji. Dzięki temu zostaną stworzone realne szanse na poprawę sytuacji osób starszych dzięki szybkiej reakcji na zachodzące zmiany.
Nie są to zapewnienia, które mogłyby przekonać co do zamiarów pomysłodawców ustawy, ponieważ istnieją m.in.:
– uchwała nr 238 Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2013r. w sprawie przyjęcia dokumentu „Założenia Długofalowej Polityki Senioralnej w Polsce na lata 2014-2020” (M.P. z 2014 r., poz. 118),
– uchwała nr 237 Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2013r. w sprawie ustanowienia Rządowego Programu na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych (ASOS) na lata 2014-2020 (M.P. z 2014r., poz. 52),
– uchwała Rady Ministrów nr 239 z 24 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia Programu Solidarność pokoleń. Działania dla zwiększenia aktywności zawodowej osób w wieku 50+ (M. P. z 2014 r., poz. 115),
– uchwała nr 34 Rady Ministrów z dnia 17 marca 2015r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego „Senior-WIGOR” na lata 2015-2020 (M.P. z 2015 r., poz. 341),
– uchwała Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2014 r. Założenia Długofalowej Polityki Senioralnej na lata 2012-2020,
– opracowanie „Sytuacja demograficzna osób starszych i konsekwencje starzenia się ludności Polski w świetle prognozy na lata 2014-2050”, GUS, Warszawa 2014,
– dokument „Strategie działania w starzejącym się społeczeństwie. Tezy i rekomendacje”, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2012,
– opracowanie „Aspekty medyczne, psychologiczne, socjologiczne i ekonomiczne starzenia się ludzi w Polsce”, Badanie PolSenior, Warszawa 2011.
Badaniem sytuacji osób starszych zajmują się uczelnie, instytuty badawcze, wiele organizacji pozarządowych, Rzecznik Praw Obywatelskich, GUS i Rządowa Rada Ludnościowa.
Skoro zatem powstają wciąż nowe dokumenty i opracowania na ten temat, wydaje się, że rząd wie, co się dzieje ze starszymi, ma pomysł na rozwiązywanie problemów tej grupy obywateli i program polityki wobec nich. Czy jest możliwe, by było inaczej? Musielibyśmy dojść do smutnego wniosku, że Rada Ministrów jednak niewiele wie, nie orientuje się w sytuacji osób starszych, skoro dopiero ustawą sejmową należy ją zobowiązać po poznawania tego fragmentu rzeczywistości.
Skoro w rządowym Programie ASOS, w ramach komponentu systemowego przewidziano (i zrealizowano) powołanie, z określonymi zadaniami, Rady ds. Polityki Senioralnej, jako organu pomocniczego ministra PiPS, trudno dać wiarę przekonaniu, że ustawa właśnie będzie przełomem w podejściu do osób starszych w Polsce. Inna rzecz, że trudno znaleźć na stronach MPIPS jakikolwiek ślad aktywności tej rady.
Na marginesie – nie piszę seniorów – ponieważ ustawa wprowadza definicję osoby starszej, którą staje się każdy po ukończeniu 60. roku życia. Trzeba też sobie wyobrazić ogrom pracy, jaką muszą wykonać monitorujący, żeby tę sytuację starszych poznać, zebrać, opisać i przedstawić Sejmowi, Senatowi oraz nam wszystkim. Nie będzie to proste, ponieważ opisywana grupa jest ogromna i niezwykle zróżnicowana pod każdym względem: zdrowia, aktywności zawodowej i społecznej itd. itp.
Dlaczego?
Komisja stwierdziła w uzasadnieniu do projektu ustawy, że informacje o sytuacji osób starszych w Polsce mają charakter rozproszony i nieuporządkowany. Źródła danych, analizy i prognozy znajdują się w dyspozycji różnych instytucji i organizacji. Projekt zapewnia stałe monitorowanie przez Radę Ministrów wielu obszarów dotyczących osób starszych, dotychczas badanych fragmentarycznie. Zatem istniejący stan utrudnia, a niekiedy wręcz ogranicza, dostęp do danych, co uniemożliwia integrację istniejących elementów w system informacji o osobach starszych poprzez łączenie zapisów stworzonych w różnych instytucjach. Wypadałoby postawić pytanie, na jakiej podstawie Rada Ministrów przyjmowała wymienione wyżej dokumenty, ale zostawmy to, ponieważ temat jest zbyt ważny, gdyż dotyczy sporej i wciąż rosnącej gromadki obywateli. W perspektywie 30 lat nadal będzie wzrastać liczba osób w wieku 60 lat i starszych. A będzie to przyrost bardzo dynamiczny, ponieważ do tej grupy wiekowej wchodzą i będą wchodziły roczniki powojennego wyżu demograficznego – osoby urodzone w latach 50. i później. Rocznik urodzonych w 1955 r. liczy prawie 600 tys. osób, a urodzeni w latach 60. to po ok. 540-460 tys. osób w każdym roczniku. Należy także przypuszczać, że życie będzie się wydłużało, sprzyjając zwiększeniu zarówno liczby, jak i odsetka ludności w starszym wieku w ogólnej populacji Polski.
Według danych Komisji Europejskiej Polska jest obecnie najszybciej starzejącym się krajem w Unii, a w 2030 r. będzie jednym z najstarszych społeczeństw w Europie. Według raportu „The 2015 Ageing Report” stosunek osób niepracujących (w wieku 65+) do ogółu zatrudnionych wzrośnie w Polsce z obecnych 33% do ponad 80% w 2060 r. Będzie to najwyższy wzrost wśród krajów UE, dla których średnia wartość tego współczynnika ma wzrosnąć z 41,5% do 64,5%. To znaczy, że gdy dzisiaj na jednego emeryta przypadają w Polsce trzy osoby pracujące, w drugiej połowie wieku na czterech niezatrudnionych będzie pięć osób aktywnych zawodowo. To już rodzi wielkie problemy społeczne i ekonomiczne, a będą one niebawem jeszcze poważniejsze. Odpowiedź na pytanie, dlaczego potrzebna jest ta ustawa, wydaje się zatem lepiej uzasadniona, ale wątpliwości wobec jej treści pozostają. Tym bardziej, że jest ona pospiesznym owocem wizyty prezydium Komisji Polityki Senioralnej w Bundestagu. Miała tam okazję poznać niemieckie rozwiązania, które jednak nie zostały wprost przeniesione do Polski. W RFN problematyką tą zajmuje się Centrum Badań nad Starością, wyspecjalizowany instytut badawczy, podległy Federalnemu Ministerstwu ds. Rodziny, Seniorów, Kobiet i Młodzieży.
Jak?
Trzeba więc w końcu odpowiedzieć na pytanie, kto ma monitorować starszą część społeczeństwa, jak i w jakim zakresie. Jak ma zostać osiągnięty cel, czyli poznanie prawdziwej sytuacji tej grupy obywateli? Nie jest to łatwe, bowiem treść ustawy jest lakoniczna (druk sejmowy nr 3838).
Monitorować ma Rada Ministrów, czyli cały rząd. Prowadzenie monitoringu (art. 2 ustawy) ma być prowadzone przez organy administracji publicznej, państwowe jednostki organizacyjne oraz inne organizacje zaangażowane w kształtowanie sytuacji osób starszych w Polsce (podkreślenie redakcji). Zakres monitorowania określa art. 3 i wskazuje sytuację demograficzną, dochodową, warunki mieszkaniowe, aktywność zawodową, sytuację rodzinną, strukturę gospodarstw domowych, sytuację osób niepełnosprawnych, aktywność społeczną, obywatelską, sportową, rekreacyjną, edukacyjną i kulturalną, stan zdrowia, dostępność i poziom usług socjalnych, równe traktowanie i przeciwdziałanie dyskryminacji ze względu na wiek oraz realizację polityki senioralnej. Odpowiedzialny za przygotowanie informacji w powyższej sprawie jest minister PiPS, zaś Rada Ministrów do 31 października każdego roku ma przedłożyć dokument Sejmowi, Senatowi i uczynić go jawnym dla ogółu obywateli.
Ustawowe zadania ma koordynować premier (art. 6 ust. 1) i on/ona określić ma rozporządzeniem zarówno zakres, jak i tryb przygotowania informacji o sytuacji osób starszych, uwzględniając niezbędny zakres informacji oraz sprawne jej przygotowanie (podkreślenia redakcji).
Każdy, dosłownie każdy, kto otarł się o funkcjonowanie administracji publicznej, potrafi sobie wyobrazić, jakie szanse i okazje kryją się za wyróżnionymi wyżej słowami…
Ustawa przewidziała także, że informacja powyższa będzie zawierała (art. 5 ust. 2 pkt. 12 i 13) zarówno ocenę realizacji polityki senioralnej (także wniosków i rekomendacji z poprzedniego roku), jak i wnioski i rekomendacje dotyczące przyszłych zadań i inicjatyw, które należy podjąć w celu kształtowania warunków godnego i zdrowego starzenia się.
Innymi słowy – Rada Ministrów sama będzie sobie wyznaczała cele i sama będzie oceniała ich realizację.
Za ile?
W uzasadnieniu do projektu ustawy napisano, że rocznie jej realizacja ma kosztować budżet centralny 250 tys. zł, przy czym wszyscy wskazani w art. 2 mają bezpłatnie udostępniać Radzie Ministrów (czyli ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego) posiadane informacje, dokumenty i dane, którymi dysponują.
Wydaje się, że także i to może być trudne w realizacji. Tym bardziej, że nie prowadzono w tej sprawie żadnych konsultacji z innymi organizacjami. Zapytano tylko Sąd Najwyższy, który w piśmie podpisanym przez Prezesa SN stwierdził grzecznie, że nie uznaje za celowe opiniowanie projektu oraz Prokuratora Generalnego, który odparł, iż nie ma doń uwag w zakresie związanym z zadaniami prokuratury.
Stało się. Ustawę uchwalono, podpisano, będzie opublikowana. Będziemy starannie monitorowali kolejne etapy jej realizacji. Obyśmy tylko zdrowi byli.
